村民请求撤销县政府房屋征收公告并审查规范性文件合法性

       
       [案情]     2013年9月6日，湖南省C市T区人民政府对郭某作出《房屋征收补偿决定》。郭某不服，认为被告在作出房屋征收决定前已选定了房地产价格评估机构，剥夺了被征收人的协商选择权，房屋评估价格低于市场价格，违反了国务院590号令第20条的规定，补偿程序严重违法，请求法院撤销《房屋征收补偿决定》。

       [裁判]     湖南省C市中级人民法院经审理认为，被告作出征收补偿决定的事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回郭某的诉讼请求。郭某不服，提起上诉。
       湖南省高级人民法院经审理认为，根据国务院590号令和《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，协商不成时，以其他方式确定评估机构的程序正当，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反国务院590号令的规定。被上诉人根据C市房屋征收工作的实际，在发布征收范围公告以后、征收决定公告以前，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，协商不成的，即由房屋征收部门主持，以公开抽签的方式确定，并对抽签过程和结果进行了公证。被上诉人以评估机构出具的分户评估报告结果为依据，对每户制订征收补偿方案，没有违反国务院590号令的规定。湖南高院遂判决驳回上诉，维持原判。

       [评析]      本案的争议焦点是评估机构的选择时点是否必须限定在征收决定公告之后。国务院590号令和住建部《国有土地上房屋征收评估办法》对此均未作具体规定。根据国务院590号令第20条第1款的规定，评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。在实际操作中，有些省份规定征收决定公告之前选定评估机构，如北京；也有规定评估机构在作出征收决定之后再选定的，如河南、四川等；也有未明确规定评估机构选择时点的，如湖南等。诉讼中，郭某提出，最高人民法院2014年8月29日发布的征收拆迁十大案例中，河南省“文白安诉商城县人民政府征收补偿决定案”明确强调征收决定作出后才能正式确定评估机构的基本程序要求，本案应适用该案例的裁判理由。 
         1.评估时点与评估机构的选择应充分尊重被征收人意愿
        对于本案评估机构的选择时点，一种观点认为，征收决定作出之后，征收范围和被征收人才能正式确定，故“选择评估机构”规定在国务院590号令的第三章“补偿”中，而非第二章“征收决定”中。因此，根据正当程序的要求，在征收决定作出之后，征收部门才可以通知被征收人协商选定评估机构。另一种观点认为，国务院590号令将评估机构的选择程序、方式等授权由省级政府具体规定，在法律法规没有明确规定的情况下，只要充分保障了被征收人协商选定评估机构的权利，协商不成时，以其他方式确定评估机构的程序正当，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反国务院590号令的规定。河南省对评估机构的确定时点有明确规定，其裁判理由不具有普适性。本案采纳了后一种观点。

       2.如何确保评估机构的选择程序正当
       选择房地产价格评估机构是法律赋予被征收人的一项基本程序性权利，不仅征收部门应当为被征收人行使和实现该项权利提供合理的支持与保障，而且各省也应该根据法律，结合各自的实际情况，明确规定评估机构的选择时点。这样既有利于规范行政程序，限制其行使的随意性，也有利于保障行政相对人的基本程序权利。从国务院590号令的立法精神和其篇章结构、逻辑顺序看，将协商选择评估机构规定在征收决定作出之后，应该更符合国务院590号令的规定和保护被征收人的程序权利。
       住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第4条规定，在与被征收人协商不成的情况下，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等方式确定。如果房屋征收部门在第一次通知被征收人协商选定评估机构不成的情况下，就直接由征收部门主持抽签确定，尚不能充分体现被征收人之间的协商过程。在被征收人第一次协商不成时，房屋征收部门应当再组织一次协商，如组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定。若仍无法决定，再通过摇号、抽签等随机选定方式确定。经过这样的协商程序，被征收人自由选择评估机构的意愿才能得到充分尊重，其合法利益也只有通过评估机构选择程序的正当行使，才能得以保障。
   
    本案案号：（2013）长中行征初字第418号判决，（2014）湘高法行终字第181号判决